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赋予省级及以下政府更多自主权。

那么，日本政府在感染症应对中有没有动用法外的手段呢？2月28日，北海道知事铃木直道发布新型冠状病毒紧急状态公告，一时引起无数关注。政府购入的口罩优先向疫情最严重的北海道配送，首先向患者比例特别大的中富良野町、今后因可能发生集团扩散导致患者人数增加的北见市，通过邮政系统每家配送40枚。

在1月30日第9例病例产生的当日中午，日本内阁成立新型冠状病毒感染症对策本部，由内阁总理大臣担任本部长、内阁官房长官和厚生劳动大臣担任副本部长、其他所有国务大臣17人作为本部员。作者简介：王贵松，法学博士，中国人民大学法学院教授。根据该法，首相将可以宣布紧急状态，可提出外出自肃要求、对文体活动等进行限制、实施预防接种、为开设临时医疗设施强制使用土地和建筑物、指示运送物资、强制特定物资交易甚至予以征收等。考虑到患者的人权保护，感染症法没有使用传染病、而是感染症的叫法。在人权观念和法治观念已根深蒂固的日本，政府的行为受到法律的约束，仅凭高举公益大旗，也难以为所欲为。

集中到一点就是，为什么不采取更为强硬的手段扼制疫情？开卷考试都要抄错吗？面对举办奥运会这一关乎国运的压力，日本政府难道就不想强力干预吗？ 一、依法展开的常规应对 事实上，日本政府的行动不可谓不迅速。这里既有事前的程序控制，也有事后的救济渠道。[46] 参见应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第15页。

这也是笔者所能搜索到的1954年宪法下国务院最后一次召开全体会议的记录。如果遇到国家重大军政司法等综合问题，非政务院所能单独解决时，政务院则需与人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署召开联席会议，联合发布有关命令和决定。[11]1982年《国务院组织法》第4条规定：国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。明确国务院常务会议的议事决策核心地位，而将国务院全体会议定位为一种传达信息、部署工作的权威形式和交流讨论、听取意见的平台。

取消总理办公会议后，常务会议的召开次数更是大幅度上升。文章来源：《法治现代化研究》2020年第1期。

而国务院常务会议的召开频率则不断增加，二者的实际地位发生了悄然变化。国务院全体会议由国务院全体成员组成。政务院的决议和命令，以总理单独签署行之，或由总理签署外并由有关各委、部、会、院、署、行的首长副署行之。第四，处理好总理负责制与民主集中制、国务院决策与党的领导之间的关系。

[40] 五、国务院会议制度的完善与行政组织法的任务 党的十九大报告提出完善国家机构组织法，十九届三中全会关于《深化党和国家机构改革的决定》提出加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善党和国家机构法规制度，在十三届全国人大常委会立法规划中，《国务院组织法》的修改已被列为第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），[41]完善《国务院组织法》不仅具有必要性，而且相当紧迫。《澳门特别行政区基本法》第47条规定：澳门行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。此后国务院常务会议和国务院全体会议的区分，与政务院时期的会议形态具有一定的联系。国务院全体会议或者议而不决（例如讨论政府工作报告、讨论国民经济和社会发展计划），或者决而不议（例如任免特别行政区行政长官），而国务院常务会议则真正又议又决，事实上成为中国行政系统中的最高议事和决策平台。

国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。每届政府任期内发生机构、人事变动的，以人数最多时计算。

政务会议由政务院总理、副总理、秘书长和政务委员组成。近十几年来，国务院全体会议的议题表现出很强的规律性，可以认为已经形成行政惯例的是：（1）每届政府第一次国务院全体会议主要宣布国务院领导同志分工和国务院机构设置，讨论通过本届政府的《国务院工作规则》，部署国务院工作。

[34]直到1982年宪法规定总理负责制之后，国务院实现了领导体制的重大变化，国务院全体会议才在法理上丧失了其对常务会议的优势。进入专题： 国务院 常务会议 全体会议 总理负责制 组织法 。（一）集体负责制下国务院全体会议的民主正当性 宪法确定的领导体制对国务院会议制度有着决定性影响。总理办公会议根据需要不定期召开。[37]国务院常务会议的优势在于其削减了总理的控制幅度，从而有利于实现总理对国务院的更有效的领导。例如，任免特别行政区行政长官时召开国务院全体会议，已经形成一条惯例。

根据宪法和《国务院组织法》的规定，总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，即总理有权决定开会日期、议事内容，并按照总理负责制的原则讨论和决定问题，[18]但是在实践中，也有由国务院副总理主持召开的情况。[27]从这些议题来看，国务院全体会议的议事、决策功能已经非常有限，而明显具有形式化、符号化的特点。

《国务院工作规则》试图从会议任务的角度对国务院全体会议和常务会议的召开条件作出区分。[37] 张润书：《行政学》（修订三版），三民书局2006年版，第164—165页。

二、1954年宪法框架下的国务院会议 在研究国务院的会议制度之前，有必要先对国务院的前身——政务院的会议制度加以考察。[29]而2013年以来政府大力推进的简政放权、行政审批制度改革、经济转型升级等一系列重大决策和若干具体措施均是在国务院常务会议上做出的，一旦确定议题上会，往往意味着‘定事。

第三，通过对会议制度这一政府法定决策机制的专门研究，可以为国务院会议制度的进一步完善提供建议，推进对中央政府及行政组织法相关领域的研究。[13] 根据各版《国务院工作规则》汇总整理而成，其中2003年、2004年、2005年《国务院工作规则》的规定相同，合并为一栏。[2]政务会议的主要议程为：处理政务和决定政策以及研究落实中央人民政府主席随时交办的任务。有观点认为，国务院组成部门应当减少到国务院总理能够直接领导的数额，进而实现国务院常务会议与国务院全体会议的合而为一。

第一，国务院全体会议处于核心地位。注释: [1] 参见1949年《中华人民共和国中央人民政府组织法》第5条、第14条。

由各办主任汇报主管部门工作情况。本文拟从组织法的角度透视国务院会议制度变迁历程，挖掘其中的宪法和行政组织法内涵。

以1956年《国务院公报》上刊载的经国务院会议通过或批准的文件为例，经国务院全体会议通过的有46个，经国务院常务会议通过的仅有11个，而1958年《国务院公报》上刊载的国务院决议和命令则全部是在国务院全体会议上通过的。本文的研究显示，以行政决策为核心的行政权在行政组织内部的运作结构及其规范问题，应该成为行政组织法研究的重要内容。

民主集中制作为我国国家机构的基本组织原则，也应在国务院会议规则中有所体现。从1949年10月成立到1954年9月被国务院取代，政务院仅存在了5年，但是其对后来国务院的组织和决策方式均产生了一定的影响，在会议制度领域亦是如此。[32] 参见任进：《行政组织法研究》，国家行政学院出版社2010年版，第114页。考察国务院全体会议和常务会议讨论的事项，这一解释还有进一步充实的空间。

对此类会议，历届政府都强调要减少数量，控制规模，严格审批。[34] 参见前引32，任进书，第114页。

二是国务院常务会议居于绝对核心地位。从会议过程的角度，议题设置、会议发言的环节应该体现民主，决策环节应该体现集中。

[17] 如《90年代中国食物结构改革与发展纲要》由1993年2月9日经国务院第220次总理办公会议审议通过，《90年代中国食物结构改革与发展纲要》，载《人民日报》1993年6月20日第2版。在此基础上，明确各自的会议议题，区分化地设计会议规则，从而实现国务院全体会议与常务会议制度的协调配合与功能互补，进而实现国务院领导方式的完善。